Aby nie znaleźć się znów w “strefie cienia”, Polska i tak będzie musiała przyjąć warunki integracji europejskiej, które właśnie kategorycznie odrzuciła w Brukseli
Sześćdziesiąt lat temu Amerykanie, świadomi doświadczeń dwóch wojen światowych, uznali bezpieczeństwo Europy za bezpośrednio i istotnie ważne dla własnego bezpieczeństwa, a jego brak za najważniejsze ze wszystkich potencjalnych zagrożeń zewnętrznych. W konsekwencji podjęli z Europejczykami strategiczną współpracę w ramach NATO w celu – jak lapidarnie ujął to pierwszy sekretarz generalny Sojuszu lord Ismay – “to keep Americans in, Soviets out, and Germans down” [trzymać Amerykanów w środku, Sowietów poza, a Niemców na dole – red.].
Od tego czasu Związek Radziecki upadł, a integracja europejska odniosła oszałamiający sukces. Problem bezpieczeństwa “wyniósł się” z Europy, a dokładniej z jej zachodniej i południowej części! Po raz pierwszy od setek lat tej części kontynentu nie zagraża ani wewnętrzny konflikt, ani zewnętrzny napastnik. Po raz pierwszy od bardzo dawna Europa nie znajduje się w centrum światowego problemu bezpieczeństwa. Po raz pierwszy nie stanowi zagrożenia dla Stanów Zjednoczonych.
Tak jak bezpieczeństwo regionu atlantyckiego przestało być niepodzielne, tak też jednolita przestała być tożsamość atlantyckiej społeczności. Przez dwa stulecia na pytanie, “kim jesteśmy?”, Amerykanie i Europejczycy odpowiadali – “tymi samymi ludźmi mieszkającymi po dwóch stronach oceanu”. Dziś tak już nie jest. Z kilku powodów.
To coraz wyraźniejsze różnice w kulturach politycznych obu kontynentów. Rola przywództwa lub kompromisu – to jeden przykład. Kara śmierci, to inny. Podejście do polityki międzynarodowej, jeszcze inny. W Ameryce sprawy zagraniczne mają swój szczególny tryb decyzyjny. W Europie polityka jest skoncentrowana na sprawach krajowych, a obecnie unijnych, zaś rządy – jak zauważa Henry Kissinger – “traktują problemy światowe jako kwestie do wykorzystania po to, by zyskać poparcie pogrążonych w namiętnych sporach parlamentów”.
Bardzo istotna jest sprawa odmiennego podejścia do siły militarnej. Przez lata amerykański deficyt budżetowy służył finansowaniu wojska, a europejski – usług socjalnych. Przez lata Ameryka doskonaliła swoją machinę wojenną, a wiele państw europejskich oddało swoje wojsko do lamusa. W konsekwencji powstała ogromna nierównowaga militarna, oraz istotna różnica w skłonności do rozwiązań siłowych. Wyrazem tego jest np. koncepcja Unii jako mocarstwa niewojskowego czy idea misji pokojowej jako głównego powołania wspólnoty. Jest jakaś doza prawdy w stwierdzeniu, że dzisiejsi Amerykanie są z Marsa, a Europejczycy z Wenus.
Kolejny powód to tendencje demograficzne, które powoli, ale nieuchronnie różnicują homogeniczną do niedawna społeczność atlantycką. Do 2050 r. udział mieszkańców pochodzenia europejskiego spadnie w USA poniżej 50 proc. Z naszej strony oceanu etniczni Europejczycy wymierają. Według prognoz ONZ do 2050 r. Europa straci ok. 124 mln ludzi – tyle, ile dzisiaj w sumie liczą: Belgia, Holandia, Dania, Norwegia, Szwecja i Niemcy. Europejczyków, którzy w 1950 r. stanowili jedną trzecią ludności świata, sto lat później będzie tylko 10 proc. Europa importuje ludzi, głównie z Afryki Płn., Bliskiego Wschodu i innych byłych kolonii. Przybysze zmieniają strukturę etniczną, kulturową i polityczną kontynentu. W Niemczech jest ponad 2 tys. meczetów, we Francji ponad 5 mln muzułmanów. Islam wyprzedził judaizm i stał się drugą religią Europy.
Jeszcze inne źródło różnic to europejskie ambicje sprawowania moralnego przywództwa świata. Przez lata niekwestionowanym przywódcą “wolnego świata”, najwyższym autorytetem w świecie demokracji i praw człowieka były Stany Zjednoczone. Obciążona grzechem śmiertelnym totalitaryzmu, Holokaustu i kolonializmu Europa nie miała prawa głosu. Lata przebudowy stosunków wewnętrznych, integracji oraz znaczący program pomocy krajom ubogim zrobiły swoje – Europa odzyskała legitymację do ustanawiania standardów moralnych. To ważna cecha, gdy dostrzegliśmy, że moralność jest istotna, gdy zerwaliśmy ze stereotypem polityki zagranicznej pozbawionej moralności, etyki, emocji i dyplomacji jako zajęcia dla konserwatywnych cyników; gdy uznaliśmy, że moralność oraz realizm mogą i muszą chodzić w parze. Spór moralny był obecny w kryzysie irackim i powodował najwięcej emocji. Nie sposób nie zauważyć, że w tym sporze to Francja i Niemcy współbrzmiały z głosem Ojca Świętego, a nie USA (i Polska).
Kontynenty odpływają
Ta nowa sytuacja ma wiele konsekwencji. Choć zainteresowanie USA bezpieczeństwem pozostaje duże, a od czasu terrorystycznego ataku z 11 września nawet bardzo duże, nie jest już ono skoncentrowane na Europie, ale na innych regionach. Z punktu widzenia amerykańskiego interesu narodowego Europa jawi się już nie jako źródło zagrożenia, ale potencjalny partner w zarządzaniu bezpieczeństwem w innych regionach świata.
Z kolei w Europie bezprecedensowa poprawa własnego bezpieczeństwa spowodowała silny spadek zainteresowania bezpieczeństwem w ogóle. Gdy Europa przestała być centralna dla sprawy bezpieczeństwa, również bezpieczeństwo przestało być centralne dla Europy. Wyjątkowe przestały być też Stany Zjednoczone. Zadowolona z tego, że nie jest już przedmiotem światowej polityki bezpieczeństwa, Europa nie ma ochoty zostać jej istotnym podmiotem. Nie ma też już powodu, aby USA traktować inaczej niż inne kraje.
Tę jasną różnicę stanowisk cieniuje Europa Centralna i Północna. Sąsiadujemy z obszarem wciąż niestabilnym, wciąż mamy poczucie zagrożenia. Nie jesteśmy jeszcze, jak np. Niemcy, otoczeni wyłącznie przez demokracje o sprecyzowanych interesach narodowych i przewidywalnych strategiach. Jednak korzystny (choć powolny) rozwój sytuacji na Wschodzie sprawia, że i u nas problem bezpieczeństwa szybko traci centralną pozycję, zarówno w przypadku polityki, jak i zainteresowania opinii publicznej. Nie należy zatem oczekiwać, że specyfika naszego regionu znacząco wpłynie na postawę całego kontynentu.
W konsekwencji oba kontynenty oddalają się od siebie. W kluczowym obszarze bezpieczeństwa tracą poczucie żywotnej współzależności – jak mówi Giuliano Amato: “nie czujemy się już wobec siebie strategiczni”. Coraz bardziej – zwłaszcza po wojnie w Iraku – Amerykanie i Europejczycy postrzegają siebie nawzajem jako innych, obcych. Pojawia się coraz więcej różnic ocen i poglądów. Spory stają się ostrzejsze, gdyż nie tłumi ich, jak dawniej, poczucie wspólnoty w sprawach bezpieczeństwa i wyjątkowości wzajemnych stosunków. Partnerstwo atlantyckie w dotychczasowym kształcie się skończyło. Definitywnie.
Gdy strach już nie łączy
Partnerstwo atlantyckie przyniosło obu kontynentom i całemu świata wiele bezcennych korzyści – aż strach pomyśleć, gdzie byśmy dziś bez niego byli. Musimy więc je odnowić, odtworzyć.
Powodów jest wiele.
Globalna stabilność – tylko my, Amerykanie i Europejczycy, możemy ją zapewnić.
Zarządzanie globalną gospodarką – tylko my możemy podjąć się tego zadania.
Ochrona podzielanych wartości – tylko nas łączy instynktowne przywiązanie do wolności, demokracji, prawa człowieka, tylko u nas te wartości są “miejscowe”, na innych kontynentach pochodzą “z importu”.
Rozwój wzajemnej wymiany – jej strumień jest większy niż inne strumienie razem wzięte. Sama tylko wymiana gospodarcza jest ogromna i stanowi kręgosłup światowego handlu.
Każdy z tych powodów wystarczyłby do nawiązania obopólnie korzystnego związku. Żaden z nich jednak, ani wszystkie razem nie wystarczą do odtworzenia partnerstwa, jeśli nie osiągniemy porozumienia co do wspólnych interesów i celów w dziedzinie bezpieczeństwa. W tej dziedzinie stoją przed nami dwa wyzwania.
Pierwsze, to porozumienie w sprawie bezpieczeństwa regionu atlantyckiego. Choć nie łączy już wspólny strach, łączy wspólna troska o utrwalenie pokoju. A to zadanie obejmuje nie tylko system skutecznej obrony granic Unii Europejskiej, ale też trwałą stabilizację sytuacji na Bałkanach, inkorporację Turcji do europejskiej architektury oraz – a może, przede wszystkim – zaangażowanie Rosji, znalezienie pożytecznego i satysfakcjonującego dla niej miejsca w Europie.
Bezpieczeństwo Europy jest dziś zadaniem Europejczyków. Dotychczasowa “jazda na gapę” dobiegła końca. Skoro sytuacja w Europie nie zagraża już Ameryce, nie ma powodu, aby ona nadal angażowała tu znaczne środki. Europa musi zwiększyć swój wysiłek obronny. Bez tego narazi się na niebezpieczeństwo i nie odzyska dotychczasowego miejsca w amerykańskiej strategii. Ale też stojących przed nią zadań nie wykona sama. Na przykład nie włączy Rosji do Europy. Rosja jest zbyt duża i odmienna, by “zmieścić ją” w Unii. Musimy więc stworzyć jakąś inną konstrukcję, która pomieści Rosję. Tej nie wykonamy bez Ameryki.
Drugie wyzwanie to porozumienie w sprawie zasad interwencji wojskowych oraz wspólnej polityki wobec “państw specjalnej troski”. Przerzucanie odpowiedzialności na ONZ jest oczywiście działaniem propagandowym – Rada Bezpieczeństwa nie jest w stanie podjąć żadnej decyzji bez współpracy Europejczyków z Amerykanami. Najważniejszą częścią (i warunkiem) poszukiwanego porozumienia będzie znalezienie mechanizmu, który zapewni, że w razie niezgody strony nie będą się zwalczać.
I w tym przypadku warunkiem porozumienia będzie zwiększenie europejskiego wysiłku obronnego. Partnerzy mogą być nierówni, ale muszą być zachowane między nimi rozsądne proporcje. Europa ma niewątpliwe atuty w postaci choćby rozbudowanego systemu pomocy rozwojowej, preferencji gospodarczych czy wpływów w regionach, w których Ameryce brak doświadczenia. Ale te aktywa nie wyrównają ogromnej dysproporcji w dziedzinie militarnej. Przejęcie przez Europę zwiększonej odpowiedzialności za własne bezpieczeństwo spowoduje, że w oczach Ameryki uzyska ona pozycję partnera również w innych sprawach.
Nowa determinacja integracji
Mają więc rację ci, którzy promują ideę wspólnej polityki bezpieczeństwa – dobrze odczytują rzeczywistość i interes europejski. Europa musi podjąć zwiększony wysiłek w tej dziedzinie. Musi on być wspólny. Indywidualny będzie drogi, mało skuteczny, nie uczyni z Europy partnera Ameryki. Może rozbić Europę, jeśli pojedyncze państwa będą zabiegały w Waszyngtonie o specjalny status kosztem innych.
Przeszkody w rozwinięciu europejskiej polityki bezpieczeństwa są znane. Niechęć opinii publicznej do zwiększenia wydatków militarnych. Brak woli politycznej do reform w sektorze obronności – w niektórych krajach wojsko służy dziś bardziej celom edukacyjnym, socjalnym i reprezentacyjnym niż bojowym. I przede wszystkim trudności z przejściem UE – jak trafnie określa to Bronisław Geremek – od formuły przestrzeni (pokoju i wspólnego prawa) do formuły wspólnoty politycznej. Bez tego o wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa nie można nawet myśleć.
Trudno jednak oprzeć się wrażeniu, że w tej ostatniej dziedzinie nadchodzi przełom. Promotorzy wspólnej polityki bezpieczeństwa wydają się bardziej zdeterminowani niż dotychczas. Poszerza się ich grono – do polityków dołączają różne środowiska intelektualne i obywatelskie. Klimat debaty zaczyna przypominać ten, który towarzyszył wprowadzaniu wspólnego pieniądza. Wyrazem tej nowej determinacji jest (m.in. zamieszczony niedawno w “Gazecie”) artykuł ministra spraw zagranicznych Francji Dominique’a de Villepin. Przedstawia on architekturę Europy złożonej z dwóch części: “wspólnej podstawy i form bliższej współpracy”. Podstawę stanowiłby poszerzający się “obszar europejskiego dobrobytu i solidarności” oparty na “wspólnym rynku i uzupełniających go działaniach w dziedzinie pomocy regionalnej, infrastruktury, rolnictwa lub transportu”. Tę część tworzyliby wszyscy członkowie Unii.
Drugą część tworzyliby tylko niektórzy członkowie, “gotowi iść do przodu”. Podjęliby oni “bliższą współpracę” w polityce międzynarodowej, ekonomicznej w strefie euro oraz polityce bezpieczeństwa wewnętrznego. Tu obowiązywałyby specjalne “zasady wewnętrzne”. Oczywiście uczestnicy współpracy zadbaliby o “informowanie tych, którzy nie uczestniczą”, “zachowanie spójności instytucji europejskich”, “uszanowanie solidarności Wspólnoty” itd.
Po raz pierwszy koncepcja Unii “różnych prędkości” została tak jasno i praktycznie wyłożona przez ministra kraju, który może pokusić się o jej realizacji. Nie są to już intelektualne rozważania, ale zarys programu politycznego. Nie są to już “strachy na Lachy”, ale wyraz determinacji, aby wspólną politykę bezpieczeństwa uruchomić, jeśli już nie w całej Unii, to przynajmniej w części. Decyzja co do wyboru jednego z tych scenariuszy zależeć będzie od porozumienia w sprawie konstytucji. Jak zapowiada Romano Prodi, mamy na nie tylko rok.
Pierwsze, to porozumienie w sprawie bezpieczeństwa regionu atlantyckiego. Choć nie łączy już wspólny strach, łączy wspólna troska o utrwalenie pokoju. A to zadanie obejmuje nie tylko system skutecznej obrony granic Unii Europejskiej, ale też trwałą stabilizację sytuacji na Bałkanach, inkorporację Turcji do europejskiej architektury oraz – a może, przede wszystkim – zaangażowanie Rosji, znalezienie pożytecznego i satysfakcjonującego dla niej miejsca w Europie.
Bezpieczeństwo Europy jest dziś zadaniem Europejczyków. Dotychczasowa “jazda na gapę” dobiegła końca. Skoro sytuacja w Europie nie zagraża już Ameryce, nie ma powodu, aby ona nadal angażowała tu znaczne środki. Europa musi zwiększyć swój wysiłek obronny. Bez tego narazi się na niebezpieczeństwo i nie odzyska dotychczasowego miejsca w amerykańskiej strategii. Ale też stojących przed nią zadań nie wykona sama. Na przykład nie włączy Rosji do Europy. Rosja jest zbyt duża i odmienna, by “zmieścić ją” w Unii. Musimy więc stworzyć jakąś inną konstrukcję, która pomieści Rosję. Tej nie wykonamy bez Ameryki.
Drugie wyzwanie to porozumienie w sprawie zasad interwencji wojskowych oraz wspólnej polityki wobec “państw specjalnej troski”. Przerzucanie odpowiedzialności na ONZ jest oczywiście działaniem propagandowym – Rada Bezpieczeństwa nie jest w stanie podjąć żadnej decyzji bez współpracy Europejczyków z Amerykanami. Najważniejszą częścią (i warunkiem) poszukiwanego porozumienia będzie znalezienie mechanizmu, który zapewni, że w razie niezgody strony nie będą się zwalczać.
I w tym przypadku warunkiem porozumienia będzie zwiększenie europejskiego wysiłku obronnego. Partnerzy mogą być nierówni, ale muszą być zachowane między nimi rozsądne proporcje. Europa ma niewątpliwe atuty w postaci choćby rozbudowanego systemu pomocy rozwojowej, preferencji gospodarczych czy wpływów w regionach, w których Ameryce brak doświadczenia. Ale te aktywa nie wyrównają ogromnej dysproporcji w dziedzinie militarnej. Przejęcie przez Europę zwiększonej odpowiedzialności za własne bezpieczeństwo spowoduje, że w oczach Ameryki uzyska ona pozycję partnera również w innych sprawach.
Nowa determinacja integracji
Mają więc rację ci, którzy promują ideę wspólnej polityki bezpieczeństwa – dobrze odczytują rzeczywistość i interes europejski. Europa musi podjąć zwiększony wysiłek w tej dziedzinie. Musi on być wspólny. Indywidualny będzie drogi, mało skuteczny, nie uczyni z Europy partnera Ameryki. Może rozbić Europę, jeśli pojedyncze państwa będą zabiegały w Waszyngtonie o specjalny status kosztem innych.
Przeszkody w rozwinięciu europejskiej polityki bezpieczeństwa są znane. Niechęć opinii publicznej do zwiększenia wydatków militarnych. Brak woli politycznej do reform w sektorze obronności – w niektórych krajach wojsko służy dziś bardziej celom edukacyjnym, socjalnym i reprezentacyjnym niż bojowym. I przede wszystkim trudności z przejściem UE – jak trafnie określa to Bronisław Geremek – od formuły przestrzeni (pokoju i wspólnego prawa) do formuły wspólnoty politycznej. Bez tego o wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa nie można nawet myśleć.
Trudno jednak oprzeć się wrażeniu, że w tej ostatniej dziedzinie nadchodzi przełom. Promotorzy wspólnej polityki bezpieczeństwa wydają się bardziej zdeterminowani niż dotychczas. Poszerza się ich grono – do polityków dołączają różne środowiska intelektualne i obywatelskie. Klimat debaty zaczyna przypominać ten, który towarzyszył wprowadzaniu wspólnego pieniądza. Wyrazem tej nowej determinacji jest (m.in. zamieszczony niedawno w “Gazecie”) artykuł ministra spraw zagranicznych Francji Dominique’a de Villepin. Przedstawia on architekturę Europy złożonej z dwóch części: “wspólnej podstawy i form bliższej współpracy”. Podstawę stanowiłby poszerzający się “obszar europejskiego dobrobytu i solidarności” oparty na “wspólnym rynku i uzupełniających go działaniach w dziedzinie pomocy regionalnej, infrastruktury, rolnictwa lub transportu”. Tę część tworzyliby wszyscy członkowie Unii.
Drugą część tworzyliby tylko niektórzy członkowie, “gotowi iść do przodu”. Podjęliby oni “bliższą współpracę” w polityce międzynarodowej, ekonomicznej w strefie euro oraz polityce bezpieczeństwa wewnętrznego. Tu obowiązywałyby specjalne “zasady wewnętrzne”. Oczywiście uczestnicy współpracy zadbaliby o “informowanie tych, którzy nie uczestniczą”, “zachowanie spójności instytucji europejskich”, “uszanowanie solidarności Wspólnoty” itd.
Po raz pierwszy koncepcja Unii “różnych prędkości” została tak jasno i praktycznie wyłożona przez ministra kraju, który może pokusić się o jej realizacji. Nie są to już intelektualne rozważania, ale zarys programu politycznego. Nie są to już “strachy na Lachy”, ale wyraz determinacji, aby wspólną politykę bezpieczeństwa uruchomić, jeśli już nie w całej Unii, to przynajmniej w części. Decyzja co do wyboru jednego z tych scenariuszy zależeć będzie od porozumienia w sprawie konstytucji. Jak zapowiada Romano Prodi, mamy na nie tylko rok.
Porażka – i co dalej
Polska polityka zagraniczna znalazła się między Scyllą a Charybdą. Jakby nie zaklinać rzeczywistości, nasza ofensywa w sprawie formuły nicejskiej zakończyła się porażką. Nasz pogląd, że odejście od tej formuły da zbyt duży wpływ na Unię wielkim narodom, nie znalazł zrozumienia w innych krajach (nie poparł go nawet żaden z naszych sąsiadów). W projekcie konstytucji dostrzegły one raczej konieczny krok w stronę demokratyzacji Unii, a w polskim stanowisku nie troskę o dobro Unii, ale brak doświadczenia, przemyśleń i pewności siebie, potrzebnych, aby budować nie tylko wspólny rynek, lecz również wspólnotę polityczną. W Brukseli nikt nie chciał z nami negocjować. Wyraźnie zwolennicy konstytucji doszli do wniosku, że stanowimy tak nikłą mniejszość, iż nie warto czynić koncesji. Już wiemy na pewno – formuły nicejskiej nie da się obronić w drodze porozumienia. Aby tego dokonać, trzeba będzie sprzeciwić się dużej większości.
Tyle, że jeśli tak zrobimy, ruszy Unia różnych prędkości, my zaś staniemy przed dylematem, czy przystąpić do “bliższej współpracy” w polityce bezpieczeństwa, czy nie. Już samo pojawienie się takiego pytania będzie dla nas wielkim rozczarowaniem i porażką. Od lat w naszej strategii zagranicznej obowiązywało przekonanie, że jedynym sposobem zapewnienia Polsce trwałego bezpieczeństwa jest zjednoczenie Europy. Dlatego z taką determinacją staraliśmy się o otwarcie “struktur zachodnich” dla naszej części Europy, dlatego z uporem promujemy sprawę członkostwa wschodnich sąsiadów w NATO i Unii. Podział Unii przywróci niepokój, że w stosunkach europejskich znów zagoszczą konkurencja i polityka równowagi sił, tak przecież dla nas w przeszłości dewastujące.
Aby się tego niepokoju pozbyć, aby nie znaleźć się znów w “strefie cienia”, będziemy chcieli przystąpić do “bliższej współpracy”. Tyle że jej wewnętrzne zasady na pewno nie będą oparte na formule nicejskiej, na pewno będą takie, jak w projekcie konstytucji, albo jeszcze ambitniejsze. Polska będzie musiała przyjąć warunki, które właśnie kategorycznie odrzuciła.
To będzie bardzo trudny rok dla naszej polityki zagranicznej. Najtrudniejszy w historii III Rzeczypospolitej. Ale też nigdy nie znalazła się ona w takiej pułapce.